2005-07-29

Opinion concordante

Anaclet de Paxatagore proposait en guise de jeu de l'été de rédiger une opinion - concordante ou dissidente - sur la décision 2005-520 DC du Conseil Constitutionnel. Après avoir hésité à dissider, je me suis rangé à l'avis de la majorité, n'ayant pas réussi à trouver une base légale raisonnable pour justifier d'une exigence constitutionnelle d'efficacité de la loi. Le lecteur voudra donc bien excuser que je parle de moi à la première personne du pluriel.

Rappel des faits


Le conseil constitutionnel a prononcé, dans la décision 2005-520 DC du 22 juillet 2005, la conformité à la constitution de la loi précisant le déroulement de l'audience d'homologation de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC). Si nous regrettons la motivation lapidaire de la décision, force est de reconnaître qu'elle est parfaitement logique.

La comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité a été introduite dans les articles 495-7 à 495-16 du code de procédure pénale par la loi du 9 maris 2004. Elle permet au procureur de proposer, pour les délits punis d'une amende ou d'une peine de prison n'excédant pas cinq ans, une peine au prévenu qui reconnaît les faits qui ne peut excéder un an de prison. Cette peine doit ensuite faire l'objet d'une validation par le Président du tribunal correctionnel ou un magistrat du siège délégué par lui, lors d'une audience dite d'homologation dont le Conseil a jugé, lors de l'examen de la loi du 9 mars 2004, qu'elle devait être publique. Si l'homologation est refusée ou si le prévenu refuse la proposition du procureur, le prévenu est alors renvoyé devant une audience correctionnelle ordinaire. Le projet de loi que le conseil a examiné dans la présente décision vise à préciser le déroulement de l'audience d'homologation.

Peut-être par suite de "la malfaçon législative" que le Président Mazeau dénonçait dans son discours de début d'année au Président de la République, la loi du 9 mars 2004, dont le but était manifestement d'accélérer le traitement des infractions pénales, n'a pas ajouté de dérogation pour l'audience d'homologation à l'article 32 du code de procédure pénale. Or celui-ci dispose que le ministère public "est représenté auprès de chaque juridiction répressive. Il assiste aux débats des juridictions de jugement; toutes les décisions sont prononcés en sa présence", et le Conseil, dans la décision 2005-510 DC relative à la loi du 9 mars 2004, a estimé que "constitue une décision juridictionnelle l'homologation ou le refus d'homologation de la peine proposée par le parquet". Dans l'espoir de rattraper cette bourde, la direction des affaires criminelles et des grâces a donc émis en septembre 2004 une circulaire (Circulaire CRIM 2004-12 E8/02-09-2004 - NOR : JUSD0430176C) pour tenter de préciser le caractère facultatif de la présence du ministère public lors de l'homologation, en s'appuyant sur "l'esprit de la nouvelle procédure". Le Syndicat des Avocats de France (SAF) en demandait peu après la suspension au Conseil d'Etat.

Le 18 avril, la cour de Cassation, saisie pour avis par le tribunal correctionnel de Nanterre sur la même question, confirmait le caractère obligatoire de la présence du parquet en s'appuyant sur le raisonnement évoqué plus haut. Le lendemain pourtant, le ministère de la justice émettait une nouvelle circulaire réaffirmant avec force le caractère facultatif de cette présence, circulaire dont le SAF demandait de nouveau la suspension. C'est seulement le 11 mai 2005 que le Conseil d'Etat mit fin à cette confusion en accédant en référé aux demandes du SAF et en suspendant les deux circulaires incriminées.

Il ne restait donc au gouvernement que la voie législative pour rendre facultative la présence du ministère public, et c'est donc dans ce but que l'unique article de la loi déférée modifie l'article 495-9 du code de procédure pénale. Si on ne peut que regretter cette tentative de passage en force, il faut se féliciter que l'on retrouve ainsi l'esprit de la constitution qui, rappelons-le, réserve à la loi la détermination des règles de procédure pénale (Constitution art. 34).

Ainsi que les y autorise l'article 61 de la constitution, une saisine a alors été déposée par plus de 60 sénateurs ou plus de 60 députés en vue de faire censurer cette loi. Cette saisine se base d'abord sur des arguments relatifs aux droits de la défense (I) et ensuite excipe de violations d'ordre plus directement constitutionnel (II). Nous sommes d'avis qu'aucun de ces arguments n'est pertinent.

I. Les arguments relatifs aux droits de la défense

Les requérants excipent de deux éléments pour justifier le caractère inconstitutionnel de la loi déférée. Celle-ci violerait le droit constitutionnel à un procès équitable (A) et méconnaîtrait l'exigence d'individualisation des peines (B).

A. Le droit à un procès équitable

Le droit à un procès équitable est fermement considéré par le conseil comme une exigence constitutionnelle, appuyée par l'article 66 de la constitution et les articles 7, 8 et 9 de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789. Ce droit est étroitement lié au respect des droits de la défense dont le conseil a reconnu dès 1980 (80-127DC des 19 et 20 janvier 1981) qu'il constituait un principe fondamental reconnu par les lois de la République, principe qu'il a réaffirmé à plusieurs occasion depuis (89-260DC du 28 juillet 1989, 98-404DC du 22 janvier 1989).

Concernant la violation alléguée de l'exigence constitutionnelle d'un procès équitable, les requérants estiment cependant "que l'on se place du point de vue du prévenu, de la victime ou des intérêts de la société, l'absence du ministère public lors de cette audience ferait de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité une justice incomplète et partielle."

Du point de vue du prévenu, il peut sembler difficile au premier abord d'arguer que l'absence du ministère public pourrait être nuisible. Comme le commentaire publié aux Cahiers du Conseil Constitutionnel l'indique, "On peut même se demander si, d'un point de vue psychologique, l'exercice du droit reconnu au délinquant de revenir à tout moment sur son acceptation n'est pas mieux garanti par l'absence du représentant du parquet qui a recueilli cette acceptation."

Cette analyse, comme l'argumentation de la saisine laisse toutefois de côté l'hypothèse où, sa culpabilité reconnue, le prévenu se voit proposé un quantum de peine inférieur aux sanctions habituelles et qu'il l'accepte. Si le juge, qui s'interroge sur la raison d'une telle peine, est incapable d'obtenir d'un ministère public absent les explications la motivant, il est probable qu'il refusera de l'homologuer. L'avocat, dont la présence est obligatoire (art 495-8 NCPP) est certes en mesure de fournir de telles explications, mais dans ce cas particulier il est probable que leur poids soit inférieur à celles du ministère public.

A moins de supposer qu'une situation de ce type ne peut survenir, ce qui condamnerait d'avance l'attractivité de la procédure de CRPC, on est forcé de convenir qu'un procureur peut, pour des motifs légitimes, être amené à faire une telle proposition, et que partant, il est tout aussi légitime pour le prévenu de pouvoir en bénéficier. Dès lors, l'absence du ministère public, en rendant cette possibilité plus aléatoire, constitue bien une atteinte aux droits de la défense. Mais cette atteinte ne peut toutefois nuire au droit à un procès équitable, puisque la non-homologation a pour effet de renvoyer le prévenu devant une juridiction correctionnelle ordinaire avec toutes les garanties d'un procès juste et équitable, et ce d'autant que "les parties ne peuvent faire état devant cette juridiction des déclarations faites ou des documents remis au cours de la procédure." (art. 495-14 NCPP)

Du point de vue de la victime, on est par aussi bien en peine de comprendre en quoi l'absence du procureur est un problème. La victime qui apporte, lors de l'audience d'homologation, un éclairage nouveau ne peut qu'inciter le juge à ne pas homologuer la peine et à retourner dans la voie du procès correctionnel ordinaire, avec les même garanties pour la victime que pour le prévenu.

Du point de vue de la société, il faut noter que l'absence du procureur inverse les rôles dont le parquet et le siège sont traditionnellement investis. Dans la procédure de CRPC, c'est en effet au ministère public qu'il revient de fixer le quantum de la peine, rôle traditionnel du juge, tandis que le juge décide d'homologuer la ou les peines en vérifiant que cette ou ces peines sont justifiées et adaptées aux faits. Le juge, en exerçant son contrôle, est donc investi du rôle de sauvegarder les intérêts de la société. Etrange renversement de notre tradition juridique que celui-là, mais on serait bien en peine de voir en quoi il pourrait nuire aux intérêts de la société.

B. la violation de l'exigence d'individualisation des peines

Selon les requérants, dont l'argumentation est aussi succincte que les motivations de la décision du Conseil, "l'absence du parquet de la procédure au cours d'une audience incomplète ne permettrait pas au juge de rendre une décision suffisamment éclairée et viole en conséquence le principe de l'individualisation de la peine".

On notera tout d'abord que le principe d'individualisation des peines qu'invoquent les auteurs de la saisine n'a jamais été érigé par le Conseil Constitutionnel en principe absolu ou en principe fondamental reconnu par les lois de la République (80-127DC des 19 et 20 janvier 1981): "Considérant, d'autre part, que, si la législation française a fait une place importante à l'individualisation des peines, elle ne lui a jamais conféré le caractère d'un principe unique et absolu prévalant de façon nécessaire et dans tous les cas sur les autres fondements de la répression pénale ; qu'ainsi, à supposer même que le principe de l'individualisation des peines puisse, dans ces limites, être regardé comme l'un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, il ne saurait mettre obstacle à ce que le législateur, tout en laissant au juge ou aux autorités chargées de déterminer les modalités d'exécution des peines un large pouvoir d'appréciation, fixe des règles assurant une répression effective des infractions." Cette position nous semble raisonnable.

Ensuite, alors que l'article 495-11 du code de procédure pénale dispose que "l'ordonnance par laquelle le Président du tribunal de grande instance [...] décide d'homologuer est motivée [...] par les constatations que [...] que cette ou ces peines sont motivées au regard des circonstances de l'infraction et de la personnalité de l'auteur", la motivation exigée ici garantie sans doute suffisamment le droit du prévenu à une peine adaptée à sa personne, d'autant que si le juge trouvait la motivation insuffisante, il aurait toute latitude de refuser l'homologation.

Il n'y a donc pas lieu de donner suite à l'argumentation des requérants sur ce point.

II. Les violations de la lettre de la constitution

Dans une deuxième série d'arguments, la saisine développe l'idée selon laquelle la loi déférée violerait l'article 34 de la constitution et le principe d'égalité devant la loi (A) et méconnaîtrait un principe fondamental reconnu par les lois de la République (B).

A. La violation de l'article 34 de la constitution et du principe d'égalité

L'article 34 de la constitution dispose que "La loi fixe les règles concernant [...] la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale". Le point qui fait litige ici est l'étendu de cette exigence. Les requérants font ainsi valoir que le droit à un procès juste et équitable suppose "que le recours à telle ou telle voie procédurale soit fondée sur des critères objectifs et rationnels définis au préalable par la loi de procédure", et assimilent la présence ou non du procureur à une telle voie procédurale. Ils en déduisent par là une rupture du principe d'égalité entre les justiciables, suivant que le procureur soit présent ou non.

Mais cette assimilation de la présence du procureur à une voie procédurale particulière nous semble pour le moins audacieuse et recouvrir une conception étroite de ce qu'est une procédure pénale. A notre sens, ce serait donc à l'aune de l'accès à la procédure de CRPC qu'il faudrait juger d'une éventuelle violation du principe d'égalité, mais un tel examen dépasse le champ de la présente décision. Notons toutefois que le Conseil, appelé à se prononcer sur la loi créant la CRPC dans sa décision 2004-492DC du 2 mars 2004, s'est refusé à - notre avis à bon droit - à considérer que les dispositions permettant d'accéder à la CRPC procédaient "de discriminations injustifiées entre les personnes poursuivies pour les mêmes faits selon qu'elles reconnaissent ou non leur culpabilité; que, dans l'un et l'autre cas, sont respectés les droits de la défense et la présomption d'innocence. Considérant que, par suite, le grief tiré de la rupture d'égalité n'est pas fondé."

L'argumentation des requérants doit donc une fois encore être repoussée.

B. La méconnaissance d'un PFRLR

Mais elle ne s'arrête pas à. Les requérants "entendent soutenir que la présence du ministère public lors de l'audience publique est un principe fondamental reconnu par les lois de la République. En effet, cette règle, ainsi que l'ont montré les différentes décisions citées par les saisissants dans leur recours, n'a jamais été démentie au cours de la période pertinente pour dégager de tels principes."

Malheureusement pour cette thèse, l'obligation d'ordre public du ministère public "d'être entendu dans ses réquisitions au second comme au premier degré", dégagée à bon droit dans le cas général par la cour de cassation (Cass. Crim. 11 mai 1978, Bulletin n°150), n'a jamais fait obstacle au législateur de créer des dérogations au droit commun. En témoignent les quelques exemples fournis dans le mémoire du gouvernement: "le procureur de la République n'est pas obligatoirement présent lorsque le tribunal correctionnel statue après renvoi sur les seuls intérêts civils, en vertu de l'article 464 du code de procédure pénale qui prévoit explicitement que sa présence n'est pas obligatoire", il "n'est pas présent devant le juge des libertés et de la détention qui statue en chambre du conseil sur ses réquisitions de détention provisoire dans le cadre de la procédure de comparution immédiate lorsque le tribunal ne peut se réunir le jour même, en application des dispositions de l'article 396 du code de procédure pénale." Sans oublier des exemples plus anciens comme l'ordonnance du 2 février 1945 sur l'enfance délinquante. La cour de cassation elle-même s'est prononcée sur la question (Cass. Crim 18 décembre 2001, Bulletin n°274), en déduisant logiquement la primeur des dispositions spéciales sur les dispositions générales.

Le principe avancé ne saurait donc satisfaire aux conditions énoncés par le Conseil depuis 1988 pour transformer un élément de principe de notre droit en principe fondamental reconnu par les lois de la République, et que résume très bien le commentaire des Cahiers: "Pour qu'il y ait PFRLR, il faut d'abord que le principe soit véritablement fondamental, qu'il énonce une règle suffisamment importante et non contingente (n° 98-407 DC du 14 janvier 1999, cons. 7 à 9, Rec. p. 21), qu'il ait un degré suffisant de généralité, qu'il intéresse des domaines essentiels pour la vie de la Nation, comme les libertés fondamentales, la souveraineté nationale ou l'organisation des pouvoirs publics ; il faut ensuite qu'il trouve un ancrage textuel dans une ou plusieurs lois intervenues sous un régime républicain antérieur à 1946 ; il faut enfin qu'il n'y ait jamais été dérogé par une loi républicaine antérieure à l'entrée en vigueur de la Constitution de 1946 (par exemple : n° 79-107 DC du 12 juillet 1979, cons. 3, Rec. p. 31; n° 88-244 DC du 20 juillet 1988, cons. 10 à 12, Rec. p. 119)." La dernière condition manque manifestement.

L'argumentation de la saisine doit donc là aussi être rejetée.

Conclusion

A titre incident, les requérants évoquent la prétendue inefficacité de la procédure proposée par la circulaire du 19 avril 2005 : "à suivre la chancellerie et le gouvernement, le procès pénal se transformerait en vaudeville au cours duquel le représentant du parquet sortirait par une porte quand le prévenu et son avocat entrerait dans la salle au même moment que la victime". Ils posent donc indirectement la question de savoir si la constitution pose un principe d'efficacité de la loi. A notre sens, il n'en est rien pour le moment: le Conseil s'est toujours auto-restreint dans les interprétations restrictives afin de ne pas entraver inutilement l'action du législateur. On observe toutefois un changement récent, et l'introduction de l'article 37-1 (réforme constitutionnelle du 28 mars 2003), qui dispose que "La loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental", montre indubitablement le soucis de donner à l'élaboration de la loi un caractère rationnel et scientifique. Ce soucis d'efficacité n'est cependant pas récent: l'article 15 de la déclaration des droits de 1789 en déclarant que "La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration", sous-tendait déjà la mise en oeuvre de la loi à un contrôle effectif des administrés pour éviter la dilapidation des ressources de la Nation. Faut-il alors oser, et chercher dans la lettre de la constitution les bases d'une exigence d'efficacité de la loi ? Ce serait sans doute aller trop loin, et priver le pouvoir politique de marges de manoeuvre dont il a besoin. Nous nous refusons, dans le droit positif actuel, à sauter le pas.

16 Comments:

At 10:45, Blogger groM said...

"A partir de là les textes laissent en quelque sorte le Conseil et la loi en tête à tête puisque les termes de la saisine ne lient pas le Conseil et que nul n'a devant lui la qualité de demandeur, de défendeur ni même de requérant."

Georges Vedel

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