Réforme du conseil constitutionnel

Le conseil constitutionnel a actuellement un statut hybride, qui en fait un intermédiaire entre organe juridictionnel organe administratif. Il est ainsi organe juridictionnel lorsqu'il est juge de l'élection; il est organe administratif lorsqu'il constate que les conditions d'éligibilité à la présidence de la République sont remplies. Quand à savoir de quoi il se rapproche lorsqu'il examine la conformité d'une loi à la constitution c'est une question qui fait encore débat. Cette ambiguïté se retrouve dans le statut des membres du conseil: pour la plupart recrutés dans le monde politique, ils sont astreints à une obligation de réserve et doivent tenir le secret des délibérations, ce qui les rapproche du statut de la magistrature. Malgré ses ambiguïtés, le conseil a su, notamment depuis 1974, trouver sa place et se poser en véritable garant des libertés. Alors que l'ambiance actuelle est pour le moins délétère en ce qui concerne les libertés publiques, il est donc d'une importance vitale que tout changement constitutionnel d'ampleur lui permette d'assumer encore mieux ce rôle. Pour ce faire, une telle réforme pourrait mettre en oeuvre un changement de statut de ses membres (I) et une extension de ses prérogatives (II).

I. Changer le statut des membres du conseil constitutionnel

Pour légitimer le rôle du conseil, dont les décisions sont toujours critiquées par une partie de l'échiquier politique, il faut faire de celui-ci une véritable cour constitutionnelle réellement indépendante. Au delà d'un changement de nom ô combien symbolique, cela passe par un changement du processus de nomination des membres du conseil (A) et un changement de sa base de recrutement et du statut des membres (B).

A. Changer le processus de nomination

Pour rendre la position d'arbitre du jeu institutionnel des membres du conseil inattaquable, il convient que le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif aient tous deux leur mot à dire sur leurs nominations. Pour ce faire, une désignation par le Président de la République (si nous optons pour un régime présidentiel) ou le Premier Ministre (si nous optons pour un régime parlementaire) devrait être confirmée par l'Assemblée Nationale. Celle-ci pourrait se prononcer à l'issue d'une série d'auditions, par un vote aux 2/3, de façon à ce que la nomination fasse l'objet d'un véritable consensus et ne puisse en aucun cas passer en force grâce à une majorité pléthorique comme celle que nous connaissons. L'abandon du pouvoir de nomination par les présidents des assemblées n'est pas un grand problème, puisqu'il a été conçu comme un moyen de diversifier le recrutement du conseil, mais qu'en pratique, quand la majorité contrôle l'Assemblée et le Sénat, cette diversité est illusoire. Le système proposé serait opérationnellement beaucoup plus effectif, puisque la minorité disposerait d'une capacité de blocage importante et pourrait ainsi mieux peser sur les nominations.

B. Changer la base de recrutement et le statut des membres

Rendre le conseil inattaquable, c'est aussi s'assurer que les personnalités choisies présentent toutes les garanties d'indépendance. Dans un état de droit, qui mieux que les juges remplissent de telles conditions ? On pourrait donc décider que les membres du conseil devraient être désignés parmi les magistrats hors hiérarchie de l'ordre judiciaire, ou parmi les conseillers d'Etat, dont je suis par ailleurs partisan d'aligner le statut sur celui de la magistrature et de garantir constitutionnellement l'indépendance. On a en France très peur du gouvernement des juges, mais force est de constater que la défense des libertés publiques est désormais mieux assurée par les magistrats que par une classe politique en proie aux dérives électoralistes. Les membres du conseil serait donc soumis au respect du secret du délibéré, à l'obligation de probité. La question des éventuelles sanctions disciplinaires à leur encontre est un problème réels (voir les récents débats concernant Roland Dumas et Simone Veil) qui exigerait sans doute des mesures dérogatoires du statut de la magistrature.

II. Pour une extension des prérogatives du conseil constitutionnel

Dans le système actuel, et malgré la tentative de réforme de 1993, le conseil ne se prononce sur la constitutionnalité des lois qu'à priori, et lorsqu'il en est saisi par certaines autorités. Il convient tout d'abord d'élargir les personnes qui sont en mesure de le saisir (A) et d'élargir les sujets qui peuvent être contrôlés (B). Nous laisserons de côté les compétences du conseil qui dépasse le contrôle de constitutionnalité des lois.

A. Qualité pour saisir

A l'heure actuelle, le conseil peut être saisi par l'exécutif, les présidents des assemblées et 60 députés ou 60 sénateurs afin de contrôler la conformité d'une loi ou d'un traité à la constitution. Cette saisie ne peut avoir lieu qu'entre le vote de la loi et sa promulgation. Si l'élargissement de la possibilité de saisine à 60 députés ou 60 sénateurs a été profitable, notamment pour faire entendre la voix de l'opposition, il demeure que le filtre est encore bien lâche. Si l'opposition ne se saisit pas d'une loi, celle-ci peut tout à fait passer inaperçue et avoir, une fois promulguée, des effets déplorables. Pour éviter cela, il faut que le conseil puisse se saisir de lui-même de toute loi qui lui semble poser problème. Par analogie procédurale avec les institutions judiciaires, cette saisine pourrait être décidée par un par un parquet ad-hoc, composé de 3 magistrats nommés par la même procédure que les conseillers constitutionnels. Celui-ci pourrait saisir le conseil constitutionnel de son propre chef, ou à la demande de tout citoyen, lorsque aucune saisine n'aurait été faite par les autorités compétentes, et que des doutes sérieux concernant la conformité de la loi à la constitution apparaissent. Le parquet serait bien entendu en charge de trier les demandes fantaisistes des demandes légitimes.

B. Elargir les compétences du conseil

Ce conseil réformé pourrait également élargir le champ de sa compétence. Tout d'abord, pour la sauvegarde même de la constitution, il importe qu'il puisse examiner la conformité à la constitution des lois référendaires. Une loi qui aurait un impact en terme de conformité à la constitution exigerait ainsi un changement préalable de cette dernière par la véritable procédure de révision, évitant ainsi que les référendums soient détournés de leur but. Ensuite, sur réquisitoire du parquet, le conseil devrait pouvoir être saisi de toute question concernant la régularité des actes pris en vertu de la constitution. Cela constituerait un moyen efficace pour que la pratique des institutions ne dénature par leur esprit. A titre d'exemple, on pourrait ainsi imaginer que le conseil ait été saisi quand le Président Mitterrand a refusé de signer des ordonnances, cas qui n'est pas prévu par la constitution actuelle mais est survenu lors de la seconde cohabitation. Enfin, il faudrait bien entendu aller au bout de la réforme avortée de 1993 et faire en sorte que toute juridiction dont les décisions sont insusceptibles d'appel puisse poser une question constitutionnelle préjudicielle auprès du conseil. Cela permettrait de concilier contrôle a priori et a posteriori, contrôle par voie d'action et contrôle par voie d'exception.

A titre de conclusion, on remarquera que le nombre de membres du conseil et la durée de leur mandat n'ont pas ici fait l'objet de leur débat. Il en va autrement de la nomination de son président. Afin d'ajouter une dernière touche, symbolique, à l'effort fait pour rendre le conseil plus indépendant, on pourrait imaginer que celui-ci ne soit plus nommé par le Président de la République, mais élu par le conseil lui-même. Celui-ci serait alors vraiment proche, dans son recrutement et son fonctionnement, d'une cour constitutionnelle.